一塊逾7平方公里的地塊，卻藏著數(shù)十塊相互“打架”的地——城鄉(xiāng)規(guī)劃中的建設(shè)用地，在國土規(guī)劃中是耕地，在林業(yè)規(guī)劃中是林地，挨著水庫的是水利用地。土地性質(zhì)說不清，這些地就沒法用。
打架了，怎么辦？只好部門之間協(xié)商著改。不同部門經(jīng)常為規(guī)劃協(xié)調(diào)，到底是什么性質(zhì)的地，應(yīng)該怎么處理，時間久了，誰都說不清。在澄邁縣，海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)內(nèi)生態(tài)軟件園的這塊地，以前一動就扯皮。
現(xiàn)在，部門之間不用再“撕”了。
"一張藍(lán)圖"治了"規(guī)劃打架"
改變來自海南成為全國唯一的省域“多規(guī)合一”試點省份。2015年6月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十三次會議，同意海南省就統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃等開展省域“多規(guī)合一”改革試點。
為此，海南省政府成立以省長劉賜貴為組長的領(lǐng)導(dǎo)小組，全力推動“多規(guī)合一”改革試點工作，17個省直部門全程參與。省級“多規(guī)合一”工作主要通過編制《海南省總體規(guī)劃》，落實全省“一盤棋”理念，形成引領(lǐng)全省發(fā)展建設(shè)的一張藍(lán)圖。市、縣“多規(guī)合一”工作同步推進(jìn)，建立全省統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)各項規(guī)劃的有機(jī)銜接，最大限度地守住生態(tài)紅線、發(fā)揮資源利用效率、提高行政審批效率。
海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)美寧村在海邊，離繁華的盈濱半島很近。10年前，這里還是個荒島。隨著海南國際旅游島建設(shè)和海口市政府整體向西遷移，與海口緊連、面朝大海的盈濱半島，商業(yè)地產(chǎn)一下子火了起來。
地區(qū)開發(fā)了，卻沒有污水管道。海南老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)管委會環(huán)保局局長王堯說，那時，美寧周邊十幾個村子，連同一些商品房小區(qū)，生活污水都只能亂排或偷排進(jìn)海。為了這個問題，居民急，澄邁縣也著急。2011年就立了項，但3年多都動不了工，2015年方開工。為什么？
按“一張藍(lán)圖”要求，打架的土地依照同一標(biāo)準(zhǔn)明確了屬性，打架的林地和農(nóng)地在合法合規(guī)的前提下被調(diào)出來給建設(shè)項目用。按照這個標(biāo)準(zhǔn)，萬寧市副市長來慶強(qiáng)說，萬寧56個拖延多時的打架項目也終于在2015年開了工。
2015年底，《海南省總體規(guī)劃》出臺。它包含了《海南省主體功能區(qū)劃》《海南省生態(tài)保護(hù)紅線規(guī)劃》《海南省城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》《海南省土地利用總體規(guī)劃》《海南省林地保護(hù)利用規(guī)劃》《海南省海洋功能區(qū)劃》。多個規(guī)劃合到一個“總規(guī)”里，通過空間置換等方式，共協(xié)調(diào)處理重疊圖斑127.9萬塊，有效解決了耕地、林地、巖線的圖斑重疊等問題，形成了完整的“一張藍(lán)圖”。
減少審批環(huán)節(jié):如今，走進(jìn)軟件園的企業(yè)服務(wù)超市，將申報材料交給園區(qū)的代辦員，只要交一份申報材料，工商、稅務(wù)、公安等部門就會共享互認(rèn)，最快3個半小時，企業(yè)就能辦完設(shè)立手續(xù)。項目從申請到竣工驗收需要的審批時間從425天縮減至37天，審批提速達(dá)80%以上。 
推行“兩書一制度”:在“多規(guī)合一”的基礎(chǔ)上，老城經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)推行“兩書一制度”，通過向社會公開“業(yè)主承諾”“設(shè)計方承諾”“施工方承諾”“監(jiān)理承諾”等方式取代規(guī)劃報建、施工許可階段的審批事項。
規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接:三亞市將規(guī)劃系統(tǒng)與審批系統(tǒng)對接，“多規(guī)合一”后的“一張藍(lán)圖”嵌入到全市審批一體化系統(tǒng)里。市政務(wù)中心主任侯振華說，現(xiàn)在已有41個審批部門、4個公共服務(wù)部門、5家中介部門根據(jù)“多規(guī)合一”的部署，入駐政務(wù)中心。
異地占補(bǔ)平衡:“過去市縣只能內(nèi)部占補(bǔ)平衡，沒有建設(shè)用地指標(biāo)了，就沒辦法了。‘多規(guī)合一’后，全省建設(shè)用地底數(shù)清楚，可以采取異地占補(bǔ)平衡辦法。瓊海占補(bǔ)平衡不了就通過其他市縣協(xié)調(diào)。”毛超峰說，全省一盤棋，讓全省范圍內(nèi)的占補(bǔ)平衡成為可能，從而保障重點項目如期動工。
中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院總規(guī)劃師張兵認(rèn)為，三亞的“雙修”對上述問題進(jìn)行了具體探索。現(xiàn)有的“一張藍(lán)圖”，既有對三亞總體生態(tài)格局的保護(hù)與管控，又有對山脈、海岸、水系廊道等各系列層面的中觀梳理，還有對建筑、街道等景觀的微觀設(shè)計。
規(guī)劃團(tuán)隊參與改造，保證藍(lán)圖不走樣。將規(guī)劃作為包含“設(shè)計、實施、推進(jìn)、保障”在內(nèi)的綜合學(xué)科研究，打破過去只重設(shè)計、忽視操作的狀況。三亞“雙修”按10年期分階段推進(jìn)，專家不僅參與設(shè)計，也參與項目實施。
技術(shù)專家與行政單位對接。打破傳統(tǒng)規(guī)劃只管圖、行政只管批、建設(shè)只管建的狀況。創(chuàng)新對接模式，采取“行政統(tǒng)籌負(fù)責(zé)、技術(shù)協(xié)同對接”框架：組建聯(lián)合領(lǐng)導(dǎo)小組并下設(shè)7個工作組，實施中，行政主管單位以項目牽頭，技術(shù)專家深入?yún)f(xié)助指導(dǎo)，形成立體對接格局。
“‘多規(guī)合一’改革要解決的核心問題是政府權(quán)力部門化、部門權(quán)力個人化。”毛超峰說。
毛超峰和王路都認(rèn)為，現(xiàn)行的行政管理體制和各種規(guī)劃編制的工作機(jī)制造成了部門利益分割的局面，由此帶來行政管理上的深層次矛盾，靠精簡審批流程的簡單修改已無法解決，需要中央授權(quán)海南，在省域范圍內(nèi)對現(xiàn)行國家法律法規(guī)的一些條款可以有所突破，探索出一套新的規(guī)劃、新的管理體系，“多規(guī)合一”改革才能釋放出更大的活力。
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